2008-02-23: Danuta Wawrzynkiewicz o budżecie państwa na 2008 r.

sobota, 23 lutego 2008

Danuta Wawrzynkiewicz - doradca Prezydenta RP w kwestiach dotyczących finansów publicznych, w tym finansów samorządu terytorialnego. Od marca 2006 roku jest przedstawicielem Prezydenta RP w Komisji Nadzoru Bankowego. Ukończyła Zawodowe Studia Administracyjne na Uniwersytecie Warszawskim.

Projekt ustawy budżetowej na 2008 r. przygotował rząd Jarosława Kaczyńskiego, pracował nad nim już nowy parlament, a realizować go będzie rząd Donalda Tuska, czy to dobra sytuacja dla finansów publicznych?

Kalendarz nieustającej pracy administracji publicznej jest konieczny i niezależny od zmian politycznych czy personalnych. Życia publicznego nie da się zawiesić ani zatrzymać, a gospodarka szczególnie źle znosi zarówno rewolucję, jak i stagnację. Obecny rząd jest w tej luksusowej sytuacji, że po poprzednikach odziedziczył dobrą kondycję finansową państwa, gospodarkę z utrwaloną tendencją wzrostową, a także dobry projekt budżetu. Utyskiwania na konieczność pracy nad budżetem przygotowanym przez Ministerstwo Finansów pod kierownictwem Pani Premier Zyty Gilowskiej, są więc całkowicie bezzasadne i – pomijając względy polityczne – tłumaczyć je należy asekuracją na wypadek, gdyby rządowi nie udało się osiągnąć w stopniu zadowalającym wyników finansowych zaplanowanych w przyjętym budżecie. Ponadto parlament nad tą ustawą pracował i poczynił w niej zmiany, na które rząd za pośrednictwem większości parlamentarnej miał wpływ na każdym etapie procesu legislacyjnego.

Jak ocenia Pani etapy tworzenia tej ustawy i ich efekty: pierwotny projekt tworzenia budżetu złożony do Sejmu przez Panią Minister Zytę Gilowską i ostateczną wersję przedłożoną do podpisu Prezydentowi RP?

Wrześniowy projekt budżetu zmierzał do realizacji priorytetowych celów polityki finansowej ostatnich lat: zmniejszenia deficytu, ograniczenia wzrostu długu publicznego, zmniejszenia kosztów pracy. Był kontynuacją konsekwentnych działań finansowych – zaspakajał bieżące potrzeby, ale zapewniał też skuteczność w zbliżaniu się do długofalowych celów makroekonomicznych. Konstruowany był z myślą o stopniowym obniżaniu składki rentowej, bliskiej perspektywie zakładanego na 2009 r. obniżenia stawki podatku PIT (do 18% i 32%) oraz planowanego zmniejszenia podatku CIT płaconego przez przedsiębiorców, a także o innych zmianach podatkowych. Jak każdy dobry budżet – był nie tylko planem finansowym na bieżący rok - ale instrumentem wieloletniej, konsekwentnej polityki finansowej państwa, z uwzględnieniem obietnic i zapowiedzi rządu wobec społeczeństwa, a także rosnących aktualnych i przyszłych potrzeb, ale też z twardym hamowaniem aspiracji czy apetytów, na których pełne zaspokojenie nie można sobie pozwolić w danym momencie. W projekcie budżetu rządu Jarosława Kaczyńskiego zakładano dochody na kwotę 281.803.096 tys. zł, wydatki zaplanowano na kwotę nie większą niż 310.433.096 tys. zl, a deficyt na poziomie 28.630.000 tys. zł.

Czy realizacja tego projektu była możliwa?

Z całą pewnością, zwłaszcza, że towarzyszyć mu miała reforma finansów publicznych - przygotowano już projekt nowej ustawy o finansach publicznych i budżet zadaniowy - złożone do Marszałka Sejmu przez poprzedni rząd. To jest także niezwykle cenny spadek, odziedziczony po poprzednikach przez obecny rząd. Problem jedynie w tym, czy ten spadek zostanie należycie wykorzystany.

Mamy już wstępne wyniki wykonania budżetu 2007, które okazały się znacznie lepsze niż zakładano. Wykonanie deficytu wyniosło 16,92 mld zł w stosunku do zakładanych 30 mld zł. To również dowód dobrego planowania budżetu w poprzednich latach?

To przede wszystkim potwierdzenie dobrej kondycji budżetu państwa dzisiaj - na starcie dla nowego rządu. Wyniki roku 2007 są następstwem dobrej koniunktury, wyższego wzrostu gospodarczego, lepszej struktury wzrostu PKB, wzrostu popytu krajowego i wyższych wpływów z podatków. A z drugiej strony niewykonania wydatków w planowanej kwocie, na co znaczny wpływ miały wydłużające się procedury przetargowe szczególnie dla dużych projektów inwestycyjnych współfinansowanych ze środków UE.

Nowy budżet miał być kontynuacją tej samej polityki finansowej państwa. Czy wyniki 2007 r. dają nadzieję, że w tym roku i latach kolejnych realne jest osiągnięcie takich poziomów?

W planowaniu finansów nie możemy opierać się na nadziejach, obietnicach i dobrych intencjach. Musimy opierać się na realiach i liczbach. Także na konkretnych decyzjach różnych resortów i realnych albo nierealnych zapowiedziach rządu oraz boleśnie konkretnych żądaniach różnych grup społeczeństwa. Musimy też przewidzieć zmiany makro i mikroekonomiczne, oczekiwane i prawdopodobne, a uwzględnić nawet nieprzewidywalne. Uwzględniać, to znaczy planować bezpiecznie. Ostrożnie. Wrześniowy projekt ustawy budżetowej był bezpieczny i dzięki temu realny.

Parlament dokonał jednak zmian w tym projekcie, czy może Pani Minister scharakteryzować te zmiany?

W obszarze dochodów państwa nie ma istotnych zmian, ustalono je ostatecznie na poziomie 281.892.096 tys. zł, w tym środki z Unii Europejskiej i innych źródeł niepodlegające zwrotowi na poziomie 35.282.110 tys. zł.

Parlamentarzyści wnosili jednak bardzo dużo poprawek w zakresie planowanych wydatków. Wiele z nich uwzględniono ostatecznie w ustawie. Jak je Pani ocenia?

Nastąpiło zmniejszenie wydatków o kwotę 3,4 mld zł. Uzyskane oszczędności to nie tylko ograniczenie wydatków ministerstw i instytucji rządowych. Większość cięć dotyczy środków na inwestycje i rozwój, jak również bieżące działanie instytucji nie związanych z rządem, w tym instytucji kontrolnych. Niepokojące są ponadto zmiany uszczuplające dotacje do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, lub rezerwę celową na realizację świadczeń rodzinnych, mam tu na myśli cięcia funduszu alimentacyjnego.

Czy uzyskane w ten sposób oszczędności przeznaczone zostały na zapowiadane zmniejszenie deficytu budżetowego?

Pomimo zapowiedzi poważnego zmniejszenia deficytu o 5 – 8 mld zł, ostatecznie w 2008 r. zmniejszono jego poziom jedynie o 1,5 mld zł.

Środki uzyskane ze zmniejszenia wydatków przekazane zostały np. na podwyżki dla nauczycieli. Czy projekt budżetu poprzedniego rządu nie przewidywał wzrostu tych wynagrodzeń?

Przewidywał, ale tzw. kwota bazowa miała być zwiększona o 3,3%, na co zabezpieczone były środki gwarantujące wzrost części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Nie chciałabym, w kontekście omawiania tych zmian, wchodzić szczegółowo w zagadnienia polityki płacowej i społecznej. Jest oczywiste, że nauczyciele za swoją ważną i trudną pracę powinni otrzymywać godziwe wynagrodzenie. Ale, podobnie jak w wielu innych wypadkach, dla radykalnej zmiany sytuacji i kondycji tej grupy pracowniczej niezbędne są pewne zmiany systemowe obejmujące nie tylko płace. Ta kwestia jest bowiem dla budżetu bardzo istotna. Wypowiada się również w tej sprawie Unia Metropolii Polskich reprezentująca 12 największych miast polskich. Postulaty tych samorządów dotyczące konieczności wprowadzenia rozwiązań systemowych dla poprawy sposobu finansowania zadań oświatowych zostały zawarte w apelu „Uwolnić potencjał polskich metropolii”, skierowanym do rządu w grudniu 2007 r. Trzeba bowiem pamiętać, że zadania oświatowe realizowane są przez jednostki samorządu terytorialnego. Już przy propozycji wzrostu o 3,3% kwoty bazowej dla nauczycieli, wiele uboższych i małych gmin wyrażało obawy wywiązania się z możliwości obowiązku podniesienia pensji nauczycielskich. Obecnie wprowadzone zmiany i ostateczne zwiększenie kwoty bazowej wynagrodzenia dla nauczycieli o 10% w stosunku do roku 2007, niesie za sobą ogromne obciążenie dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Będą one zmuszone pokryć skutki podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli w znacznym stopniu z dochodów własnych.

Jak wysokie są to kwoty i czy samorządy sprostają takim obciążeniom?

Według Zespołu ds. Edukacji Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, skutki finansowe podwyżek dla nauczycieli wyniosą 3,3 mld. zł, natomiast wzrost części oświatowej subwencji ogólnej wynosi 2,7 mld. zł. Szacuje się, że samorządy będą zmuszone dołożyć z dochodów własnych co najmniej 600 mln. zł. Czy będą w stanie dołożyć? Analizy dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego wskazują, iż wzrost dochodów własnych tych jednostek nastąpi na poziomie 2-3%, a należy pamiętać, że w ślad za zwiększeniem wynagrodzeń następuje zwiększenie innych pochodnych, jak dotacji dla niepublicznych szkół i placówek, funduszu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, czy funduszy świadczeń socjalnych. Podsumowując, należy stwierdzić, że zagwarantowany w budżecie poziom podwyżek dla nauczycieli, nie został skorelowany z odpowiednim wzrostem części oświatowej subwencji ogólnej, wymuszając w dużej mierze dofinansowanie wydatków na oświatę z dochodów własnych jednostek samorządu terytorialnego i tak już znacznie uszczuplonych z powodu ulgi prorodzinnej. Wynika to z braku spójności w obowiązujących przepisach ustawowych między sposobem naliczania subwencji a jej rozdziałem między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Ministerstwo Finansów skalkulowało prawidłowo wysokość części oświatowej subwencji ogólnej uwzględniając 10% wzrost w stosunku do roku ubiegłego. Natomiast rozdział tej subwencji między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego reguluje rozporządzenie ministra edukacji w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, gdzie za podstawę naliczenia subwencji przyjęto algorytm uwzględniający zakres zadań placówek oświatowych, między innymi liczbę uczniów, rodzaj oraz typ szkół a także strukturę zatrudnienia nauczycieli wg. stopnia awansu zawodowego. W konsekwencji oznacza to, że środki otrzymane przez gminę mogą być znacznie niższe niż wynika to z ogólnego wzrostu części oświatowej subwencji ogólnej w skali kraju. Nie wystarczą więc na pokrycie kosztów zwiększonych wynagrodzeń nauczycieli. Będzie to odczuwalne zwłaszcza w gminach wiejskich, gdzie odnotowuje się niski przyrost demograficzny, nie ma szkół integracyjnych, sportowych, a wydatki na wynagrodzenia dla nauczycieli stanowią często 80% wydatków oświatowych.

Pani Minister, posiada Pani wieloletnie doświadczenie zawodowe w pracy dla samorządów i z samorządami w Ministerstwie Finansów, jak również ostatnio, jako Skarbnik m.st. Warszawy, proszę ocenić, jak w praktyce samorządy będą starały się rozwiązać ten problem?

Jestem pewna, że samorządy sobie poradzą. Należy jednak uświadomić sobie kosztem jakich zadań i wyrzeczeń następować będzie wypełnienie narzuconego w ustawie budżetowej obowiązku realizacji zadań oświatowych, na poziomie niewspółmiernym do zagwarantowanych na ten cel środków. Najwięcej trudności w dofinansowywaniu wydatków na oświatę z dochodów własnych będą miały małe jednostki o słabszej kondycji ekonomicznej, najmniej partycypujące we wzroście gospodarczym. Istnieje duże niebezpieczeństwo zmiany struktury wydatków na niekorzyść wydatków inwestycyjnych, infrastrukturalnych, jak również niższej absorpcji środków UE z powodu braku wkładu własnego na współfinansowanie projektów. Małe gminy, zwłaszcza wiejskie, w ogóle przeżywają od pewnego czasu trudności, ale to temat na odrębna rozmowę.

Czy inne zmiany po stronie wydatków nie mają tak szerokiego odniesienia?

Dotkliwe są cięcia wydatków instytucji kontrolnych, jak NIK, CBA i innych instytucji nie związanych z rządem, jak np. IPN. Mogą mieć one trudności z wykonaniem bieżących często zwiększonych ustawowo zadań.

Także administracja nie uniknęła zapowiadanego przez rząd okrojenia budżetów. Czy to są duże oszczędności?

Cięcia w administracji rządowej są zawsze bardzo efektowne, ale w skali całego budżetu mało efektywne. Co nie znaczy, że są nieodczuwalne przez dotknięte nimi instytucje.

Nie ominęły też Kancelarii Prezydenta RP?

Budżet Kancelarii Prezydenta RP zmniejszono o 8 mln zł. Był zaplanowany oszczędnie, toteż trzeba będzie wysiłku, aby wystarczył na wykonanie zadań, a także na remonty i konserwacje zabytkowych budynków, które nie tylko służą celom reprezentacyjnym, ale są dobrem narodowym podlegającym ochronie zgodnej z wymogami konserwatora zabytków.

Pan Prezydent Lech Kaczyński podpisał ustawę budżetową. Czy z Pani rekomendacją?

Tak, rekomendowałam Panu Prezydentowi podpisanie tej ustawy. Jest to bowiem ciągle jeszcze budżet, w którym kontynuowane są główne kierunki i założenia polityki finansowej państwa, jak zmniejszenie deficytu budżetowego, spadek tempa wzrostu długu publicznego, przynoszące dobre skutki finansowe już od kilku lat.

Mimo zgłoszonych przez Panią zastrzeżeń i obaw, co do wniesionych do niego poprawek? W czym upatruje Pani szansę na pokonanie ewentualnych, wynikających z tych zmian trudności?

Budżet służy realizacji wszystkich zadań państwa. Rząd Donalda Tuska przesunął niektóre priorytety i przekonał koalicyjnych parlamentarzystów do odpowiednich zmian. Teraz budżet jest uchwalony i do rządu należy jego realizacja. W razie zagrożenia realizacji zadań, istnieje procedura umożliwiająca wprowadzanie korekty w ciągu roku, a środki zabezpieczane są w rezerwie ogólnej i rezerwach celowych (w liczbie 67 w łącznej wysokości ponad 32 mld zł).

Wypada więc tylko życzyć rządowi sukcesu w realizacji ustawy?

Życzmy go nam wszystkim.

Źródła

Archiwum Kancelarii Prezydenta RP – Danuta Wawrzynkiewicz o budżecie państwa na rok 2008 – Prezydent.pl